1 год после исторического «да» ограничению массовой иммиграции

Для швейцарцев решение различных вопросов общественной жизни в ходе референдума является довольно рядовым занятием. Однако, одобрение на всенародном голосовании Инициативы «Против массовой иммиграции» в этот день ровно год назад – 9 февраля 2014 года – в Швейцарии точно войдёт в историю, поскольку от итогов конкретного применения Инициативы на карту поставлено будущее отношений страны с её главным экономическим и политическим партнёром – Европейским союзом. О том, что представляет из себя Инициатива «Против массовой иммиграции», каковы аргументы её сторонников и противников, что прошло за календарный год, а также, что следует ожидать в будущем, читайте в материале Портала «Швейцария Деловая».

Ограничению массовой иммиграции быть!
Итак, 9 февраля 2014 года швейцарцы сделали свой выбор: граждане страны высказались за ограничение иммиграции из других стран (и, прежде всего, Европейского союза). Инициатива «Против массовой иммиграции» была принята — 50,34% голосов и 14 кантонов «за», 49,66% и 9 кантонов — «против». Голосование можно назвать одновременно и драматическим, поскольку перевес сторонников составил менее 1% (кстати, а Вы знали, что в Кантоне Цуг перевес противников Инициативы был всего лишь 50 человек?), и историческим, поскольку со дня принятия Инициативы у Швейцарии есть 3 года (теперь уже 2), чтобы по-новому построить отношения с ЕС.

Текущий режим допуска иностранцев на рынок труда Швейцарии
Чтобы наиболее точно понять суть принятой год назад Инициативы, следует знать, как иностранцы получали (и пока Инициатива ещё не приведена в исполнение – получают) разрешение на работу в Швейцарии. Существующий в настоящее время режим допуска иностранных граждан на швейцарский рынок труда работает по так называемой «дуальной системе». Под ней понимается то, что все иностранцы делятся на две большие группы: (1) граждане стран ЕС/ЕАСТ (т.е. собственно государства ЕС плюс Норвегия, Лихтенштейн и Исландия; несколько особый режим действует для граждан США и Канады) и (2) граждане «третьих стран» (т.е. всех остальных государств, включая, например, Россию и другие страны СНГ).

С государствами первой группы у Швейцарии заключены соответствующие многосторонние и двусторонние международные договоры, по которым для граждан договаривающихся сторон устанавливается специальный облегчённый режим трудоустройства. Так, например, между Швейцарией и ЕС действует целый пакет соглашений (о них речь пойдёт также ниже в материале), одно из которых – Соглашение о свободе передвижения – предписывает, что граждане ЕС во многом приравнены в экономических правах к самим швейцарцам, что на практике означает, что первые могут свободно искать работу в Альпийской республике и, когда найдут, имеют право без излишних административных барьеров рассчитывать на получение разрешения на работу. Зеркальное правило действует для швейцарцев, работающих в странах ЕС.

Владельцам паспортов «третьих стран» (за исключением тех, кто уже располагает постоянным видом на жительство в Швейцарии – Niederlassungsbewilligung – и в некоторой степени – «рабочей» Aufenthaltsbewilligung B) повезло гораздо меньше, поскольку они подпадают под целых ряд ограничений, подразумевающих обязанность каждый раз получать у кантональных миграционных органов разрешение на работу. Кроме того, для них устанавливаются квоты, свыше которых разрешений на работу выдано быть не может.

Для обеих групп трудовых мигрантов Швейцария является желанным направлением, благо факторов для этого предостаточно: достаточно высокие заработные платы, хорошая законодательная защита труда, высочайший уровень экологии и здравоохранения, необыкновенные природные пейзажи, близкое расположение многих мировых столиц (Берлин, Брюссель, Вена, Лондон, Москва, Париж, Рим) и т.д. В данной связи неудивительна устойчивая тенденция по миграции людей в Альпийскую республику.

Однако, если трудовая миграция из «третьих стран» особо не вызывает беспокойства у швейцарских политиков и властей, поскольку они в любой момент могут в одностороннем порядке её ограничить при помощи, например, квот (читайте наш материал о квотах на работу для граждан «третьих стран» на 2015 год), то иммиграция из стран ЕС, как уже было отмечено, регулируется в международном договоре, который Швейцария в одностороннем порядке изменить не может и который фактически полностью открывает трудовой рынок Альпийской республики работникам из Европейского союза. А поскольку существенная доля мигрантов приходится именно на страны ЕС, получается, что Швейцария не может самостоятельно ограничивать как раз наиболее массовый поток.

Суть Инициативы по ограничению массовой иммиграции
Миграция из ЕС расценивалась и продолжает расцениваться некоторыми политическими силами в Швейцарии как угроза для экономики и общественного спокойствия. Именно поэтому на голосование 9 февраля 2014 года была выставлена Инициатива «Против массовой миграции» (Masseneinwanderungsinitiative), предлагающая заменить свободный (или по мнению инициантов, «бесконтрольный») доступ граждан ЕС в Швейцарию на систему квотирования. В данном случае речь шла о том, чтобы Альпийская республика вновь сама могла бы решать, сколько и каких иностранцев из стран ЕС она желает допустить на свой рынок труда. Помимо этого, согласно Инициативе, швейцарские граждане должны иметь преимущество перед гражданами иных стран при найме на работу.

Инициатива «Против массовой иммиграции» является детищем Швейцарской народной партии (ШНП / SVP). Пожалуй, на этом число её официальных сторонников и заканчивается. По мнению данной партии, Швейцария утратила с 2007 года (т.е. начала действия принципа свободной трудовой миграции с ЕС – Personenfreizügigkeit) возможность самой определять, кто и как долго будет находиться на территории страны, что привело к «безразмерной иммиграции» и различным негативным последствиям для швейцарского общества и экономики. Далее я привожу доводы ШНП в поддержку Инициативы (что, однако, не означает, что я их полностью или частично поддерживаю или, наоборот, не поддерживаю):

Возрастающее число иностранцев и натурализованных. С 1980 года число рождённых швейцарцев остаётся стабильным на уровне 5,4 миллиона человек. Произошедший за 30 лет рост населения обусловлен только лишь мигрантами (1 миллион человек) и натурализованными (800 тыс. человек). Таким образом, фактически каждый четвёртый, проживающий в Швейцарии, является иностранцем, а каждый третий – лицом с миграционным прошлым. В качестве иллюстрации: ежегодно в Швейцарии только из-за миграции появляется новый город, сравнимый с Люцерном. Если иммиграция в Альпийскую республику продолжится такими же темпами, то к 2035 году население Альпийской республики перевалит отметку в 10 миллионов человек.

Разрушение природного ландшафта. С 1985 по 2009 год Швейцария теряла каждую секунду около 1 кв.м. природного ландшафта. Сейчас Альпийская республика является одной из наиболее густонаселённых стран в Европе. Повышение количества жителей способствует дополнительной нагрузке на транспортную инфраструктуру: частые заторы на дорогах, переполненные автобусы и поезда.

Возрастающая стоимость жилья. Из-за повышения спроса аренда жилья в Швейцарии является крайне высокой. Данную тенденцию не останавливает и строительство новых жилых домов. Женева и Цюрих традиционно занимают топовые позиции в рейтингах самых дорогих городов мира.

Миф о высокой квалификации мигрантов из ЕС. 44% мигрантов из ЕС относятся к категории переехавших в порядке воссоединения семьи, а также студентов, лиц неопределённых профессий и безработных.

Угроза для общества. Массовая и неконтролируемая миграция влечёт возрастание криминалитета. Существенная часть заключённых в тюрьмах Швейцарии – иностранцы.

Искажение рынка труда. Мигранты из ЕС способствуют росту безработицы среди самих швейцарцев. Также первые часто готовы работать за меньшие деньги, что приводит к «демпингу» заработных плат и увеличению «серого» сектора экономики (например, через «зарплаты в конвертах»). Кроме того, иностранцы составляют четверть населения, но представляют около половины тех, кто получает социальную помощь.

Как я уже указал, Швейцарская народная партия в одиночку боролась за принятие Инициативы на референдуме. Альянс противников – гораздо более представительный: это все партии (кроме, разумеется, ШНП), Правительство Швейцарии, а также почти вся экономическая элита. Опять же, как и с доводами ШНП, далее я привожу аргументы противников Инициативы, которые, по большей мере, сводились к двум блокам: (1) оспаривалась сама достоверность доводов сторонников Инициативы; и (2) указывалось на «непредсказуемые и катастрофические последствия для экономики Швейцарии» от её принятия.

Применительно к первому блоку противники Инициативы оспаривали и продолжают оспаривать то, что Швейцария и её инфраструктура будто бы не могут выдержать ещё большей иммиграции. Напротив, подчёркивается, что трудовые ресурсы из стран ЕС способствовали и всё ещё способствуют росту благосостояния швейцарского общества. Со ссылкой на статистику отрицается то, что миграция ведёт к увеличению числа безработных. Более того, подчёркивается, что без мигрантов в некоторых секторах экономики (например, медицинский персонал по уходу за больными) наблюдался бы значительных дефицит кадров.

Второй блок аргументов связан с той неопределённостью, которая вызвана принятием Инициативы. Дело в том, что её содержание, что признаётся даже большинством сторонников Инициативы, несовместимо с действующим между ЕС и Швейцарией Договором о свободной трудовой миграции. Соответственно, его придётся денонсировать. Однако данный договор составляет один пакет с некоторыми другими двусторонними международными соглашениями, которые имеют важное значение для экономики страны и в которых прописано, что денонсация одного влечёт автоматическое аннулирование всего пакета. Противники инициативы опасаются, что таким образом ухудшится положение швейцарских экспортёров в страны ЕС. Кроме того, переговоры с ЕС о новых договорах затребуют много времени, и не известно, сможет ли Швейцария добиться лучших условий, чем она имеет сейчас.

ЕС грозит санкциями
И пусть противники Инициативы проиграли, тезис о риске потерять привилегированный доступ к рынку ЕС был и продолжает оставаться верным. Иными словами, перед Правительством Швейцарии стоит задачка со звёздочкой: оно обязано подчиниться и исполнить волю народа и одновременно не допустить ухудшения отношений с ЕС, который остался не в восторге от итогов голосования.

Однако, почему Швейцарии так важен привилегированный доступ на рынок ЕС? Швейцария не является членом Европейского союза, поэтому она не может напрямую извлекать пользу из права данного интеграционного объединения. Чтобы, несмотря на это, получать привилегированный доступ на рынок ЕС (сравнимый с тем, что члены ЕС предоставляют друг другу), Альпийской республики нужны специальные договоры, судьба части которых как раз сейчас стоит на кону. Речь идёт о 7 документах (вместе со спорным Договором о свободном перемещении – Personenfreizügigkeit), которые юридически составляют один пакет и которые регулируют отдельные аспекты взаимной торговли Швейцария-ЕС (прежде всего, признание производственных стандартов, воздушный и наземный транспорт, антимонопольное сотрудничество). Сокращённо данный пакет называют Bilaterale I.

Опять же, мало кто оспаривает, что Инициатива несовместима с договором о свободном перемещении. В результате её одобрения рано или поздно Правительство Альпийской республики должно будет ввести квоты для граждан ЕС. Однако, такой шаг может спровоцировать ЕС отменить весь пакет Bilaterale I, поскольку с правовой точки зрения через специальную норму судьба одного из документов автоматически распространяться на весь пакет.

Получается, что Договор о свободном перемещении юридически связан с соглашениями, которые Швейцария не хотела бы расторгать. Именно здесь возникает, пожалуй, главная дилемма для швейцарцев: как одновременно сократить миграцию из ЕС и не поставить под угрозу Bilaterale I, т.е. привилегированный доступ на общеевропейский рынок.

До сегодняшнего дня институты ЕС все в один голос подчёркивали, что Швейцария не может произвольно выбирать, какие договоры оставлять в силе, а какие — денонсировать. По мнению евробюрократов, возможными опциями могут быть либо полное сохранение всего пакета документов, либо его полная отмена. В таком духе высказывался как теперь уже бывший глава Еврокомиссии Ж.-М. Баррозу, так и текущий – Ж.-К. Юнкер.

Что произошло за год после принятия Инициативы?
Первым шагом Правительства Швейцарии стала отмена подписания Соглашения о свободе передвижения с Хорватией. Напомним, что с 1 июля 2013 года Хорватия стала 28м членов Европейского союза. Таким образом, с данного дня на хорватских граждан стало распространяться большинство прав и привилегий, закреплённых в праве ЕС, поскольку хорваты автоматически приобрели также и гражданство ЕС. Так как Швейцария до принятия Инициативы «Против массовой иммиграции» предоставляла гражданам Европейского союза свободу работать в Альпийской республике, по прошествии переходного периода в 10 лет аналогичное право должно было быть предоставлено и хорватам. Однако, из-за принятия Инициативы на них по-прежнему будут распространяться соответствующие ограничения при получении разрешения на работу. В мае 2014 года Швейцария и Хорватия достигли договорённости о временном решении проблемы (подробности читайте в материале «Швейцария и Европейский союз временно договорились по Хорватии»).

28 мая 2014 года Федеральный совет (Правительство Швейцарии) принял решение о том, что переходный период, в рамках которого действуют ограничения для граждан Болгарии и Румынии на трудоустройство в Швейцарии, будет продлён ещё на 2 года. Соответственно, до 31 мая 2016 года на рабочую силу из названных стран ЕС будут распространяться следующие меры: квотирование, преимущество для местной рабочей силы, а также контроль за условиями труда и оплаты (подробности читайте в материале «Швейцария продлевает период ограничений для граждан Болгарии и Румынии»).

30 ноября 2014 года швейцарцы не поддержали так называемую ECOPOP-Инициативу, которая, среди прочего, предусматривала, что нетто-иммиграция в страну в год не должна превышать 2% (подробности читайте в материале «Референдум в Швейцарии по ECOPOP-Инициативе»).

Хотя принятие Инициативы «Против массовой иммиграции» не должно было повлиять на другие договоры между ЕС и Швейцарией, достижение компромисса по уже находящимся в стадии рассмотрения договорам по энергетике и сотрудничеству в сфере исследований было из-за нежелания ЕС вести переговоры отложено. Помимо этого, Швейцария так и не смогла добиться стабильности своего участия в программе «Эразмус+».

Наиболее разочаровывающий результат прошедшего года для Швейцарии состоит в том, что ЕС упорно не желает вести переговоры по будущему регулировая передвижения рабочей силы между ЕС и Швейцарией. Напротив, Брюссель угрожает Альпийской республике отменой её участия в некоторых других общеевропейских программах (читай также «Швейцарию могут попросить из Шенгена»).

Чего ожидать в будущем?
Юридически Правительство Швейцарии обязано исполнить волю народа и самое позднее – через 2 года – полностью имплементировать Инициативу «Против массовой иммиграции». Соответственно, в первую очередь, именно данного развития событий и стоит ожидать. При этом, есть 3 сценария:

• Швейцария имплементирует Инициативу, ЕС напрямую соглашается с этим, что для Берна было бы наиболее выгодным раскладом. Однако, то, что Брюссель напрямую признает за Швейцарией право в одностороннем порядке ограничивать миграцию, является крайне маловероятным.
• Швейцария имплементирует Инициативу, ЕС конклюдентно соглашается с данной расстановкой. Юридически ни Берн, ни Брюссель не обязаны расторгать Bilaterale I; вместо этого они могут просто продолжить их применять (за исключением Соглашения о свободе передвижения), даже несмотря на принятие Инициативы. Напомним, что сторонники одобрения Инициативы, успокаивая население, указывают, что расторжение договоров не в интересах ЕС, поскольку последний особенно заинтересован в Соглашении о транспорте. Здесь верным союзником Швейцарии является её географическое положение в самом центре Европы. Так, если Соглашение утратит силу, странам ЕС придётся считаться с потерей транспортного коридора Север-Юг (Германия-Италия), что обернётся, среди прочего, возросшими расходами на логистику.
• Швейцария имплементирует Инициативу, ЕС расторгает Bilaterale I и (возможно) блокирует переговоры по другим соглашениям. В данной ситуации теряют обе стороны, поскольку не только Швейцария зависит от ЕС, но и ЕС в торговом отношении зависит от Швейцарии. Иными словами, если швейцарские экспортёры потеряют привилегированный доступ на рынок ЕС, то и экспортёры из ЕС потеряют свои преимущества по доступу в Альпийскую республику.

Помимо имплементации Инициативы политики Швейцарии могут вынести на голосование новую инициативу, по которой граждане должны будут ответить, что для них важнее: имплементировать Инициативу о массовой иммиграции или сохранить Bilaterale I с ЕС.