Настоящая статья призвана дать обзор некоторых значимых законодательных мер по повышению устойчивости банковской системы Швейцарии. К таким мерам относится пакет требований к банкам, которые принято называть системообразующими, или «слишком большими, чтобы стать банкротом» («Too Big To Fail»).
Strengthening of the Swiss Bank System after the 2007-08 Economic Crisis (TBTF)
Being a major international financial centre, attractiveness of Switzerland is grounded inter alia by the consistent policy of the Government in the bank sector.
The present article shall provide an overview of the newest amendments in the Swiss bank legislation, which should increase stability of the State’s bank system. These amendments consist of a package of requirements the so-called “big banks” (or “too big to fail”) shall meet. The package has 4 pillars: (1) requirements to banks’ equity; (2) requirements to liquidity; (3) requirements to risk diversification; and (4) requirements to the banks’ internal structure.
Having adopted the measured mentioned, Switzerland took a leading role among financial centres in the field of regulation of the bank sector.
По оценкам ОЭСР, Швейцария вышла из экономического кризиса 2007-08 гг. раньше, чем ожидалось; кроме того, масштаб кризиса для Швейцарии был меньше в сравнении со странами еврозоны. В настоящее время, пока страны, использующие евро, борются с последствиями экономических просчётов, Швейцария сосредоточена на выявлении и предотвращении симптомов до того, как они приобрели характер проблемы. К таким превентивным мерам, прежде всего, относятся принятие пакета требований к повышению устойчивости швейцарских банков; снижение уровня государственного долга, а также продвижение позиций Швейцарии в рамках международных конференций и организаций (например, в рамках G20, в работе которой в 2013 году Швейцария приняла участие по приглашению России).
Настоящая статья призвана дать обзор некоторых значимых законодательных мер, предпринятых Швейцарией для целей повышения устойчивости своей банковской системы. К таким мерам относится пакет требований к банкам, которые принято называть системообразующими, или «слишком большими, чтобы стать банкротом» («Too Big To Fail») (далее – СБСБ). Как становится понятно из названия, данный пакет затрагивает деятельность так называемых «больших банков» («big banks»), к которым в Швейцарии относятся UBS и Credit Suisse. Однако прежде, чем перейти непосредственно к обзору изменений швейцарского банковского законодательства, следует остановится на вопросе, что представляет собой проблема СБСБ и почему её не следует недооценивать.
Проблема «Слишком большой, чтобы стать банкротом»
В условиях теоретической модели абсолютной конкуренции банкротство одного или нескольких игроков не способно повлиять на рынок в целом. Однако банковский сектор, как правило, далёк от подобной теоретической модели, поскольку на нём присутствует ряд основных банков, чей уход с рынка непременно повлечёт определённые последствия. Экономический кризис 2007-08 гг. показал, что банкротство основных игроков на финансовом рынке (прежде всего, больших банков) может привести к непредсказуемым разрушительным последствиям для экономики конкретной страны, а также для глобальной экономики. Так, в начале кризиса, когда некоторые финансовые институты попали в затруднительное положение, власти США решили поддержать государственными денежными интервенциями инвестиционный банк Bear Stearns и одну из крупнейших страховых компаний AIG. Тем не менее, в случае с другим финансовым гигантом – Lehman Brothers – Американское правительство отказалось от плана спасения. Данный шаг привёл сначала к банкротству Lehman Brothers, а потом по принципу домино вызвал негативные последствия для всей глобальной экономики, что в определённой степени обусловило (и до сих пор обусловливает) масштаб экономического кризиса 2007-08 гг.
Таким образом, получается, что с целью предотвращения или уменьшения негативных последствий для экономики, правительство (и опосредованно – налогоплательщики) в случае кризиса должно спасать большие банки. Рассматривая ситуацию под иным углом, можно говорить о том, что банки фактически берут правительство в заложники, иначе последнее столкнётся с последствиями краха финансовой системы и – в конечном итоге – с недовольством населения. Таким образом, большие банки имеют так называемую «негласную государственную гарантию», под которую они могут брать на себя ещё больший риск по финансовым инструментам, что ещё сильнее усугубляет экономический кризис.
Кризис 2007-08 гг. затронул в той или иной степени все страны. Так, в ходе кризиса швейцарскому правительству пришлось вмешаться в ситуацию с одним из своих крупнейших банков – UBS. Осенью 2008 года Швейцарский федеральный совет (правительство страны) с целью предотвращения возможных негативных последствий для экономики выделило банку UBS кредит в размере 6 миллиардов швейцарских франков. Сразу стоит отметить, что к настоящему моменту государство получило прибыль от данной интервенции в размере 6 миллиардов долларов США.
Тем не менее, выделение кредита послужило поводом задуматься о необходимости разрешения проблемы больших банков, наличие которой широко признано в международных экспертных кругах. Так, свод правил «Базель III» призывает государства предпринять определённые меры по усилению стабильности банковской системы через специальное регулирование больших банков.
Учитывая данный факт, в банковское законодательство Швейцарии был внесен ряд изменений для повышения уровня стабильности швейцарских больших банков (UBS и Credit Suisse). Выработанный Швейцарским Министерством Финансов совместно со Швейцарским Национальным Банком и FINMA (орган банковского надзора), законопроект по проблематике «СБСБ» был внесён в Швейцарский парламент, одобрен 30 сентября 2011 года и вступил в силу 1 марта 2012 года. Большая часть мер, предусмотренных в уже действующем законе, применяется с 1 января 2013 года. С принятием этих законодательных мер Швейцария встала в авангарде международных финансовых центров по уровню требований к стабильности банковского сектора.
Одобренные законодательные меры можно разделить на 4 группы взаимодополняющих требований к большим банкам:
• требования к увеличению уровня собственного капитала;
• повышенные требования к ликвидности банковских активов;
• требования к диверсификации рисков;
• требования к внутренней политике банка (так называемые «институциональные меры»).
Повышенные требования к уровню собственного капитала
Описание проблемы
Цель данной меры заключается в том, чтобы в случае кризиса размер собственных резервов банка (equity) был на приемлемом для поддержания стабильности уровне. Иными словами, во время кризиса, потери банка должна покрываться средствами из собственного резерва. В данном отношении рассматриваемая мера носит превентивных характер.
Существуют два основных подхода к определению надлежащего уровня собственных резервов банка: оценка риска (risk assessment) и прямое соотношение (leverage ratio).
Оценка риска привязывает требуемый уровень резервов к риску, заложенному в финансовых инструментах, которыми владеет банк. Главным аргументов в пользу данного подхода является то, что он позволяет сохранять подход к стабильности банка на индивидуальной основе. Обычно банки держат различные финансовые инструменты, которые характеризуются разной степенью риска. Соответственно, разная степень риска должна учитываться при выработке политики стабильности банка. Так, если деятельность банка сосредоточена в большей степени на низко-рисковых активах, то вполне допустимо позволить банку иметь меньший собственный резерв (в данной связи говорят о «рабате» – Rabatt). И наоборот, если банк в своём портфеле имеет множество высоко-рисковых инструментов, то можно ожидать, чтобы уровень собственных резервов такого банка был повышен.
Несмотря на свои положительные характеристики, метод оценки риска не лишен одного существенного недостатка: данный подход функционирует верно только тогда, когда оценка риска производиться надлежащим образом (т.е. объективно, без какого-либо конфликта интересов). Как известно из экономического кризиса 2007-08 гг., механизмы оценки риска со стороны рейтинговых агентств на текущий момент далеки от идеала.
Механизм действия метода прямого соотношения довольно прост: он предписывает банку поддерживать в определённом соотношении свои резервы по отношению к заёмным средствам. В сравнении с методом оценки риска данный подход нейтрализует проблему ненадлежащей работы рейтинговых агентств, поскольку он совершенно независим от них. Тем не менее, метод прямого соотношения имеет свои недостатки, а именно: данный подход уделяет большее внимание внешней формальной стороне банковской деятельности и может недооценивать риск, заложенный в финансовых инструментах.
Регулирование в Швейцарии
В настоящее время швейцарским законодательством установлен минимальный размер собственного капитала для больших банков на уровне 19% от так называемых «взвешенных по риску активов» (Risk-Weighted Assets) (ВРА). В свою очередь данные 19% состоят из трёх составляющих:
• 4,5% ВРА как минимальное требование в соответствии с предписаниями «Базель III»; данный компонент также действует и для банков, которые не относятся к категории больших.
• так называемый «буфер сохранения капитала» (capital conservation buffer), состоящий из 8,5% ВРА; данный компонент позволяет большим банкам поглощать потери во время кризиса без необходимости прекращать выполнение системно-важных операций; подразумевается, что 8,5% буфер должен быть создан в некризисные времена.
• прогрессивный компонент, состоящий из 6% ВРА. данный компонент отвечает за то, чтобы большие банки имели повышенный уровень резерва; прогрессивный компонент рассчитывается по трём параметрам: баланс банка, доля банка на швейцарском кредитном и инвестиционном рынке и «дополнительный коэффициент».
В то время, как, применительно к первой и частично второй составляющим, речь идёт собственном капитале банка, третья и оставшаяся часть второй составляющей состоят из специального инструмента – особых долговых обязательств Cocos («Contingent Convertibles»). Поскольку речь идёт об облигациях, то Cocos относятся к заимствованному капиталу. Тем не менее, в случае, если размер собственных капиталов банка понизится ниже условного предела (для больших банков таких пределов два – 5 и 7%), Cocos будут автоматически преобразованы в собственный капитал, что позволяет задействовать все три составляющие.
Таким образом, в Швейцарии найдет наиболее разумный подход к определению уровня собственных резервов. Во-первых, это выражается в том, что данных подход, прежде всего, ориентирован на фактическую сторону, то есть учитывается риск, связанный с активами. Во-вторых, в качестве дополнительной гарантии стабильности используется прямое соотношение, которое в случае ошибок в расчёте риска будет служить вторым барьером защиты. Именно данное соотношение двух подходов признаётся наиболее эффективным на международном уровне (Базель III).
Повышенные требования к ликвидности банка
Описание проблемы
Как известно, банки составляют вместе одну систему, в рамках которой в ходе нормальной деятельности и в случае необходимости банки обеспечивают друг друга необходимой ликвидностью. Однако во время кризиса доверие между банками снижается, в результате чего рефинансирование банками друг друга становится затруднительным или вовсе невозможным. Соответственно, столкнувшийся с проблемами банк может в короткое время стать неликвидным.
Мера по повышению требований к ликвидности банка имеет своей целью сохранение ликвидности банка, что позволит ему остаться «на плаву» до того момента, пока будут активированы необходимые меры по борьбе с кризисом (прежде всего, организационные мера – о них см. ниже). Для банка быть ликвидным означает иметь необходимый буфер, состоящий из достаточно ликвидных активов, которые могут быть отчуждены, обменены на другие активы и т.п. в достаточно быстрый промежуток времени.
Регулирование в Швейцарии
Изменённое банковское законодательство Швейцарии устанавливает, что на случай кризиса банк должен оставаться ликвидным в течение 30 дней. Иными словами, в данный отрезок времени не должно быть пробелов в операциях банка.
Очевидно, что не все финансовые инструменты способны быть достаточно ликвидными, чтобы банк мог с их помощью удовлетворить требования ликвидности в течение 30 дней. В настоящее время пригодным для этой цели инструментом являются государственные долги/облигации. Таким образом, в необходимой части швейцарское банковское законодательство de facto обязывает банки иметь в своём портфеле государственные облигации.
Данное решение, вне сомнения, оправдано стремлением стабилизировать банковскую систему посредством использования низко-рисковых государственных облигаций. Однако, оно имеет определённые побочные действия, одно из которых заключается в том, что низко-рисковые государственные ценные бумаги генерируют меньший (по сравнению с частными коммерческими инструментами) процент. Тем не менее, по оценкам специалистов, данный побочный эффект в долгосрочной перспективе будет нейтрализован за счёт ещё большего укрепления доверия инвесторов к швейцарской банковской системе, в результате чего инвесторы будут готовы занимать денежные средства швейцарским банкам под меньший процент.
Требования к диверсификации рисков
Описание проблемы
Экономический кризис 2007-08 гг. показал опасность чрезмерной взаимозависимости финансовых институтов. Иными словами, здесь опасность исходит, в первую очередь, не от величины банка, а от того, что банк формирует свой портфель без учёта необходимости диверсификации активов. В таком случае обесценивание активов практически мгновенно влечёт за собой потерю банком стабильности. Целью данной законодательной меры является стремление к минимизации риска потери стабильности.
Регулирование в Швейцарии
Швейцарское банковское законодательство предусматривает требования к размеру концентрации в руках банка активов, выпущенных каким-либо финансовым институтом. Размер допустимой концентрации активов «из одной корзины» устанавливается органами банковского надзора. Таким образом, большие банки становятся менее восприимчивыми к проблемам, затронувшим один или небольшое количество финансовых институтов. Одновременно снижается степень значимости самих больших банков для финансовой системы в целом.
Институциональные меры
Описание проблемы
Вышеуказанные превентивные меры являются довольно серьёзными шагами в сторону укрепления банковской стабильности. Тем не менее, никто не может гарантировать, что данных мер окажется достаточно. В таком случае, банкам и государству придётся предпринимать активные действия по борьбе с последствиями кризиса. Для этой цели служат организационные меры, которые должны гарантировать, что внутренняя структура и менеджмент банка будут готовы к отражению негативных последствий кризиса.
Опасность банкротства больших банков для экономики заключается, прежде всего, в том, что банки перестают выполнять системно-важные функции (расчетные, кредитные операции и т.п.). Суть организационных мер заключается как раз в том, чтобы выполнение данных функций не пострадало от возможной реструктуризации или ликвидации банка.
Имплементация в Швейцарии
На банки возлагается обязанность на случай кризиса разработать план (так называемый «план спасения»), который бы предусматривал возможность продолжать осуществление системно-важных функций. Однако, содержание плана относительно способов непосредственной реализации данной обязанности остаётся на усмотрение самого банка. В качестве возможного плана реструктуризации банка называется создание так называемого «промежуточного банка» («bridge bank»), к которому бы перешло выполнение системно-важных функций.
Как видно, швейцарский законодатель избрал довольно либеральный путь имплементации требований к внутренней организации банков. В основе такого решения лежит баланс между необходимостью спасения больших банков в публичных целях, с одной стороны, и экономической свободой и правом частной собственности, с другой стороны. В данном случае действует принцип субсидиарности (Subsidiaritaetsprinzip), означающий, что государство может вмешиваться во внутренние дела частных субъектов только в тех случаях, когда нет более «мягкого» способа.
Заключение
Швейцария имеет многовековые традиции в области банковского дела и защиты частной собственности. Тем не менее, это не мешает ей учитывать наиболее современные мировые тенденции. Описанные в настоящей статье законодательные меры вывели Швейцарию в лидеры среди международных финансовых площадок в вопросе гарантирования стабильности банковской системы. Разумеется, важность имплементации законодательных мер по СБЧБ будет в должной мере оценена лишь по прошествии определённого времени. Тем не менее, данные меры уже получили высокую оценку в Международном валютном фонде, который подчеркнул, что изменённое банковское законодательство является “ключом к гарантированию финансовой стабильности” в Швейцарии.
